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之所以未能承继，很大程度上可归因于全国人大及其常委会对全部检察机关进行任免监督的困难性与民主程序的不确定性。

前面提到的环球文虽然是非不分、有些蛮横，但其中有一句话至少从字面上看是相当有道理的，其原文是：独立参选人应主动把自己的努力与中国政治改革的大方向结合起来，从自己的独特角度为国家政治生活增添活力，这有益于他们获得成功，也会使他们的实践对中国的前进更有意义。对于计划政治之特征，有学者做过一些具体描述：计划政治是为计划经济服务的，表现为政治权力的高度集中和垄断;在人事安排上的计划有时甚至细化到了具体的个人;干部任命由少数人暗中操作，内定名单;在社会控制上，有时为了计划不惜违法违规;在法律实施上，什么样的案件法院不得受理，什么样的案件律师不得代理，某个被告人是否定罪，该判多长刑期，不是根据法律的规定，而是由有关部门下达内部指令。

政治市场的存在和正常运作，以民主事实的存在和实行法治为前提。体制属性不过是人的相应属性的扩大，像人有自存自保的本能一样，包括计划政治在内的体制本身，也有自存自保的本能。健全的市场经济不能如此，要充分发展市场经济必须有政治市场和市场政治。这条规定及其实施，创造了一个比较宽松的环境，当时各地、尤其是一些高等学校所在选区，有一批公民独立参选的候选人当选县区级人大的代表，其中包括方励之教授的夫人、北京大学的李淑娴副教授。刘萍女士是江西省新余市新余钢铁厂的前职工，2011年春天，她为了能够更好地参与和影响地方公共事务，维护她那个阶层的民众的合法权利，以独立身份展开了力争参选新余市渝水区人大代表的活动。

拙文有幸与《编辑此文南方都市报 》对此事的看法所见略同，但却不幸与环球文的基调发生了对撞。从媒体方面看，同是官方报纸，5月29日的《编辑此文南方都市报 》认为公民自荐参选人大代表是良好的民主训练，但5月30日《环球时报》上题为《 独立参选人应从微博回归现实》(以下简称环球文)的文章，却对公民依法独立参选人大代表一事表达了强烈的担忧甚至指斥。中华人民共和国城市房地产管理法释义[M].北京：人民法院出版社，1994：236.来源：《甘肃行政学院学报》2011年第1期 进入专题： 土地制度 。

在文革结束并被中共中央定性为一场民族劫难之后，这种抢夺城市土地的行为显然应被视为无效。进而，把这种自然享有的土地使用权无论视作划拨还是出让所得都不适合：如果视作是划拨取得，那么在转让时就还必须对原属于本人的土地再向政府补交土地出让金，而且拆迁时得不到补偿，再者原地回迁时是以无限期的土地使用权换来一个有限期的土地使用。需要指出，《意见》中的统计数字为房产数字，但按照当时的社会状况，私有房屋下的土地一般也都是私有的。而如前所述，对于这条涉及到城市土地以及今后城市范围扩张之后相关的农民集体所有土地的命运如此重大宪法变动，当时的宪法修改委员会未做任何解释。

应当同宪法、归侨侨眷保护法中所规定的保护华侨、侨眷私有房屋的合法权益相衔接。[11]（P50）而且，恰恰相反，这种土地国有化的措施与当时仍然有效的1954年宪法相抵触。

12[6]1954年《宪法》与《共同纲领》相比，一方面强调了国家对经济领域的计划控制，删去了《共同纲领》中所明确规定的保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，并宣告要通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会，但另一方面仍规定国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权以及资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。并在提出农村中的封建的土地所有权制度，是不合理的，应当废除的同时，又强调：城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理。市里可以作出决定，也可请示省里批示，只要大方向不错，有些手续不够完整，那是枝节的问题。⑦众所周知，土地改革为中国共产党夺取并巩固政权提供了最为重要的社会支持。

[9]另外需要指出的是，上述《意见》还明确提出，要将一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有。工、农、小资产阶级与民族资产阶级这四个主要社会阶层的私有财产当中，当然应当包括私有土地。⑧土改极大地激起了广大农民普遍地积极参军参战和支援前线的热潮，使共产党得以‘在农村扎根成长。18同17文革后房产部门干脆停止支付房租，房主也不敢向房产部门索要房租，害怕因收房租而引来杀身之祸，参见参考文献［8］。

他们出租的，与企业无关的房屋可由国家经租。当然，其中也指出：什么叫城镇土地，应按具体情况划分，不宜扩大，像山东淄博这类的城市，如果把三市（张店、淄川、博山）之间的农地也划入城镇土地就不适当了。

而城市私有房屋用地的情况比较复杂，有外国人的私房，华侨、外籍华人和其他海外人士的私房，以及国民党官员留下的代管房产，其中有些人是在解放前花了钱置了房又置了地，房契、地契都可以查到。不过也有相当一部学者认为，单个人所有还是集体所有并非是区分私有制与公有制的标准。

1950年代初期和中期，一些文化名人为了在北京安家落户购置了房地产，如吴祖光购买了一套四合院，价钱在1～2万元之间。作为正式税种，根据国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定，‘城镇土地使用税从1988年开始征收。土地的使用权可以依照法律的规定转让。而如果严格遵照第三款的规定，那么非公共利益的城市建设用地就不能通过征收程序变成国有土地，然而这就必然违反第一款的规定。依此规定，所有的建设用地需要占用农民集体土地的，都必须由政府先进行征收变为国有土地才可以申请使用，而不仅是城市建设用地。而且，1982年宪法前的法律制度确认的非国有土地的所有权，在以1982年宪法为界的所有制转换过程中不应被无端忽略。

然而，在改革开放已经进行30年而宪法也已经实施近30年后的今天，整个社会的思维观念、经济体制、社会格局已经发生了重大的变化甚至是质的转变，这从现行宪法条款的变迁中就可以看到。城市居民的房地产作为生活资料，则受到宪法的明确保护，并可以继承、买卖。

其第十三条可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有这一规定尽管意味着授权可将城乡土地收归国有，但并不能由此说明文革中通过暴力方法剥夺私人地产的做法就是正确的，因为该条要求国有化要依照法律规定的条件，而且这也从侧面反映了当时的土地所有制状况，因为既然城乡土地可以征购、征用或收归国有，那么其前提当然是城市仍然存在着非国有土地。并明确批判了有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属于个人所有的主张，将之定性为尖锐的两条道路的斗争。

而直到1993年3月29日全国人大第一次会议通过的宪法修正案才将国家在社会主义公有制基础上实行计划经济修改为国家实行社会主义市场经济。而在1982年宪法颁布之前，不仅在历史上（直到民国时代）土地包括城市土地是一直以私人所有为主，即使在中华人民共和国成立后，城市土地也一直是多种所有制并存：除了集体所有土地之外，私有土地不仅在宪法和正式的立法上至少仍然是合法的，而且在事实上虽历经各种极左的政治运动却也仍不乏漏网之鱼。

（3）规定私有房屋转让时，一律补交出让金，难以行得通。然而按照第三款的规定，国家只有为了公共利益才可以征收土地。当时的城市私有土地国有化要根据有关部门和党的政策性文件，而实践中则主要是借助各地革委会的通告，以及文革中的暴力措施在事实上没收私人房地契，强行抢占私人房地产并交由房地产管理部门接管，而没有任何正式的立法根据。更为重要但又容易被忽略的是，由于房地一体的特性，因此房屋丧失了所有权，那么房产之下的土地的所有权在事实上也自然就随之丧失。

⑤分别见现行宪法第十一条第一款和第六条第二款。也许在国人的潜意识里，土地国有制是一个漂亮、积极、正面的概念。

实际上，1982年宪法第九条第一款也有基本相同的规定，即矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外，但这也并不影响1982年宪法第十条第一款将所有的城市土地规定为国有。私营经济是社会主义公有制经济的补充。

26直到1995年国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权若干规定》中才对这一问题进行明确，即：一方面回避了土地原本的所有权归属，另一方面则承认可以获得使用权。以该《记录》为行动纲领，以本地革命委员会通告时间为准，在革命的名义下，用极端的办法在事实上将本城市的私有土地收归国有。

总之，城市土地国有制其实已成为我国整个土地制度的关键和症结所在。否则，不仅不符合1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法，也更为现行宪法所申明的尊重保护人权、保护私人财产和实行市场经济的宪法精神不相一致。二、基本维持建国前的土地所有制：1949年—1956年在我国历史上，土地包括城市土地基本上以私人所有制为主。而私有制既可以是单个的私人所有，也可以多人的集体所有，例如共同共有和按份共有都是一种多人集体所有制。

计划经济已被实践不断证明其谬误而被摒弃，并在宪法上都已经被否定。基金项目：本文系国家社会科学基金项目修宪后的中国土地管理制度改革研究（07BFX026）的阶段性成果。

其次，划拨取得的国有土地使用权是无限期使用，但是在转让时必须补交土地出让金，而且在拆迁时没有补偿。而且，给予相应的补偿、给予适当补偿很显然将确定补偿数额的决定权完全委诸行政机关。

尽管1975年宪法是文革的产物并被认为是最左的宪法，尽管其序言中高昂宣布取得了无产阶级文化大革命的伟大胜利，并删去了1954年宪法中明确保护私人财产的有关规定，但也并未从宪法上明确追认1954年到1975年间国家通过各种运动获得土地的合法性，也更未明确规定将城市土地另外。而且在其后，随着市场化改革深入又引发了当时修宪时所始料不及、且必然会更为尖锐的一系列问题。